从基层实践看林木采与造的博弈

     中国绿色时报11月5日报道　“采造挂钩”在现行的法律法规中没有硬性指标规定和专门的操作细则，由于存在种种功利因素，一些地区林木的采与造很难步入良性循环的轨道。这成为困扰各级林业主管部门和林区基层政府的棘手难题。
　　长期以来，林山乡也不例外。
　　林山乡位于浙江省开化县东部，有山林23万亩，森林覆盖率84.9%。全乡人均拥有山林逾12亩，是典型的林区乡。由于山林坡度较陡，造林成本较大，多年来，农民习惯于依赖“砍砍”补贴生计，对造林兴趣不大。林山乡造林考核连年挂“红灯”，尤其近5年，采与造的矛盾日益凸显。
　　森林采伐管理改革试点，让当地采伐管理出现了两个新动向：一方面采伐管理环节大大简化，进一步方便了林农；另一方面，更加突出以林农自主管理为前提的可控性与采育结合的可持续性。
　　林山乡政府借助这一契机，施行林木“采造挂钩”管理制度，在采与造的博弈中成效逐渐显现。
　　■领导重视，把住源头关
　　新的森林采伐管理改革正由紧缩趋向放活，采、造失衡的状态存在着加剧的可能。林山乡党委、政府意识到，必须正视这一现实。
　　2009年，林山乡制订了《关于林山乡加强林木采造挂钩的实施办法》。
　　《办法》规定，在乡领导班子成员集体讨论采伐计划分配方案时，乡林业站须提供两套数据：各村森林蓄积量和上年度各村的造林更新任务完成情况，将后者由通常的弹性依据改为重要的刚性依据来参考，采伐指标分配实行造林更新“一票否决制”，从源头上抓好林木采伐和造林挂钩。2010年，《办法》得到进一步完善。
　　博弈成效：“采造挂钩”实施后，迹地更新造林开支计入林木采伐成本，短期“判青山”行为难以为继，林地、林木流转纷纷转向长期，以利于受让方在采伐结束后开展新一轮造林。长期流转的模式使得受让方既能在现成的采伐中获益，这就是“现货”；更能在造林中获取预期利益，这就是“期货”。“采造挂钩”给山林流转期限由短到长的转变划出了一道明显的界线。在这个地处偏远的林区，森林经营的理念开始深入人心。
　　■量化指标，实行一刀切
　　林山乡“采造挂钩”量化指标让农民意识到，这一次改革是动真格的。
　　量化指标首先体现在“采造挂钩”管理范围：当年一次性连片皆伐2亩以上的地块，林业站在审批采伐证时必须统计好2亩以上的皆伐面积。
　　其次是严格执行三个“一律”：未在规定期限内完成更新造林任务的采伐户，次年采伐申请一律停批；村级造林更新任务数完成不足70%的，次年全村商品材采伐指标一律不予安排；村级完成任务数70%以上的，差额部分一律以每亩2立方米的标准予以扣减相应指标。
　　根据量化指标采取一刀切操作：2010年，全乡26个村有7个村扣减当年采伐指标，其中一个村因260亩火烧迹地更新的硬任务未完成，全村商品材采伐指标归零。
　　博弈成效：“放活”不等于撒手不管，基层政府的规范化引导在开放环境下显得尤为重要。量化指标、一刀切，乡政府的做法表明，唯有以制度管人、管事才能走上长效的良性循环，只有采用规范化措施才能更持久深入地推行“采造挂钩”。本年度，县下达林山乡造林任务2000亩，实际完成2478亩，完成率为124%。全乡首次超额完成造林任务，造、采由“逆差”转变为“顺差”。
　　■创新机制，突出村民自主管理
　　“采造挂钩”措施的实行对各村的震动很大，村委会纷纷出台村规民约保障村民自主管理，一套新的管理机制逐渐成形。
　　为加强对采伐户更新造林的监督，村委会通过村民代表决议，规定了迹地更新保证金的收取办法。各村根据采伐数额收取保证金，每立方米50元～100元不等。为有效维护林农的正当权益，并保障迹地更新保证金专款专用，村委会与采伐户签订造林协议书，规定对履约的造林户及时返还迹地更新保证金。如采伐户在次年2月仍不履行造林职责的，村里将以收取的保证金作为造林费用支出，统一组织劈山整地造林。
　　创新举措全面铺开，全乡26个行政村以村规民约形式产生的村民决议案扩展到22个。
　　博弈成效：村级自主管理能力增强，可操作性决定了制度的执行力。乡政府尊重民意，承认差异性，不搞强迫命令。采伐审批环节中如何收取迹地更新保证金，按什么标准收，保证金怎么使用、怎么退还，都严格按民主程序由群众充分讨论后决定。村民自己制定的村规民约强化了农民的主体地位，具有更强的约束力，村级自主管理能力增强，从而减轻了乡级采伐管理的压力。
　　■加强监管，关口向基层延伸
　　根据森林采伐管理改革试点政策，集体林采伐许可证直接由乡镇政府核发，同时，伐区作业质量实行林权所有者负责制。采伐新政使服务关口向基层延伸，进一步方便了林农，并赋予林权所有者更多的自主权，但也对采伐监管手段的转型、创新提出了更高要求。
　　林山乡政府监管关口延伸到村，在审批林木采伐证时重点把握了4个环节：一是林业站在审批采伐证时就对“采造挂钩”管理对象进行了详细的登记，审批结束后，乡林业站将管理对象名单汇总，交乡政府和村委会各一份，由各村委会监督执行，直至完成造林任务。二是村委会提交关于收取迹地更新保证金的村民决议案，报乡政府备案。三是申请人提交与村委会签订的造林协议书。四是申请人提交村委会开具的迹地更新保证金收款发票。
　　博弈成效：政府的规范化引导给农民吃上了“定心丸”，开展森林采伐管理改革试点，目标之一就是强化农民群众作为参与主体，探索管而不死、活而不乱的森林资源管理模式。自今年开始，乡政府敦促各村委会与采伐户签订并规范造林协议书，为交付育林押金的采伐户提供法律层面上的合同保障，及时消除了农民的后顾之忧。