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从基层实践看林木采与造的博弈

发布时间:2010年11月05日 16:14 | 进入复兴论坛 | 来源:新华网

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     中国绿色时报11月5日报道 “采造挂钩”在现行的法律法规中没有硬性指标规定和专门的操作细则,由于存在种种功利因素,一些地区林木的采与造很难步入良性循环的轨道。这成为困扰各级林业主管部门和林区基层政府的棘手难题。
  长期以来,林山乡也不例外。
  林山乡位于浙江省开化县东部,有山林23万亩,森林覆盖率84.9%。全乡人均拥有山林逾12亩,是典型的林区乡。由于山林坡度较陡,造林成本较大,多年来,农民习惯于依赖“砍砍”补贴生计,对造林兴趣不大。林山乡造林考核连年挂“红灯”,尤其近5年,采与造的矛盾日益凸显。
  森林采伐管理改革试点,让当地采伐管理出现了两个新动向:一方面采伐管理环节大大简化,进一步方便了林农;另一方面,更加突出以林农自主管理为前提的可控性与采育结合的可持续性。
  林山乡政府借助这一契机,施行林木“采造挂钩”管理制度,在采与造的博弈中成效逐渐显现。
  ■领导重视,把住源头关
  新的森林采伐管理改革正由紧缩趋向放活,采、造失衡的状态存在着加剧的可能。林山乡党委、政府意识到,必须正视这一现实。
  2009年,林山乡制订了《关于林山乡加强林木采造挂钩的实施办法》。
  《办法》规定,在乡领导班子成员集体讨论采伐计划分配方案时,乡林业站须提供两套数据:各村森林蓄积量和上年度各村的造林更新任务完成情况,将后者由通常的弹性依据改为重要的刚性依据来参考,采伐指标分配实行造林更新“一票否决制”,从源头上抓好林木采伐和造林挂钩。2010年,《办法》得到进一步完善。
  博弈成效:“采造挂钩”实施后,迹地更新造林开支计入林木采伐成本,短期“判青山”行为难以为继,林地、林木流转纷纷转向长期,以利于受让方在采伐结束后开展新一轮造林。长期流转的模式使得受让方既能在现成的采伐中获益,这就是“现货”;更能在造林中获取预期利益,这就是“期货”。“采造挂钩”给山林流转期限由短到长的转变划出了一道明显的界线。在这个地处偏远的林区,森林经营的理念开始深入人心。
  ■量化指标,实行一刀切
  林山乡“采造挂钩”量化指标让农民意识到,这一次改革是动真格的。
  量化指标首先体现在“采造挂钩”管理范围:当年一次性连片皆伐2亩以上的地块,林业站在审批采伐证时必须统计好2亩以上的皆伐面积。
  其次是严格执行三个“一律”:未在规定期限内完成更新造林任务的采伐户,次年采伐申请一律停批;村级造林更新任务数完成不足70%的,次年全村商品材采伐指标一律不予安排;村级完成任务数70%以上的,差额部分一律以每亩2立方米的标准予以扣减相应指标。
  根据量化指标采取一刀切操作:2010年,全乡26个村有7个村扣减当年采伐指标,其中一个村因260亩火烧迹地更新的硬任务未完成,全村商品材采伐指标归零。
  博弈成效:“放活”不等于撒手不管,基层政府的规范化引导在开放环境下显得尤为重要。量化指标、一刀切,乡政府的做法表明,唯有以制度管人、管事才能走上长效的良性循环,只有采用规范化措施才能更持久深入地推行“采造挂钩”。本年度,县下达林山乡造林任务2000亩,实际完成2478亩,完成率为124%。全乡首次超额完成造林任务,造、采由“逆差”转变为“顺差”。
  ■创新机制,突出村民自主管理
  “采造挂钩”措施的实行对各村的震动很大,村委会纷纷出台村规民约保障村民自主管理,一套新的管理机制逐渐成形。
  为加强对采伐户更新造林的监督,村委会通过村民代表决议,规定了迹地更新保证金的收取办法。各村根据采伐数额收取保证金,每立方米50元~100元不等。为有效维护林农的正当权益,并保障迹地更新保证金专款专用,村委会与采伐户签订造林协议书,规定对履约的造林户及时返还迹地更新保证金。如采伐户在次年2月仍不履行造林职责的,村里将以收取的保证金作为造林费用支出,统一组织劈山整地造林。
  创新举措全面铺开,全乡26个行政村以村规民约形式产生的村民决议案扩展到22个。
  博弈成效:村级自主管理能力增强,可操作性决定了制度的执行力。乡政府尊重民意,承认差异性,不搞强迫命令。采伐审批环节中如何收取迹地更新保证金,按什么标准收,保证金怎么使用、怎么退还,都严格按民主程序由群众充分讨论后决定。村民自己制定的村规民约强化了农民的主体地位,具有更强的约束力,村级自主管理能力增强,从而减轻了乡级采伐管理的压力。
  ■加强监管,关口向基层延伸
  根据森林采伐管理改革试点政策,集体林采伐许可证直接由乡镇政府核发,同时,伐区作业质量实行林权所有者负责制。采伐新政使服务关口向基层延伸,进一步方便了林农,并赋予林权所有者更多的自主权,但也对采伐监管手段的转型、创新提出了更高要求。
  林山乡政府监管关口延伸到村,在审批林木采伐证时重点把握了4个环节:一是林业站在审批采伐证时就对“采造挂钩”管理对象进行了详细的登记,审批结束后,乡林业站将管理对象名单汇总,交乡政府和村委会各一份,由各村委会监督执行,直至完成造林任务。二是村委会提交关于收取迹地更新保证金的村民决议案,报乡政府备案。三是申请人提交与村委会签订的造林协议书。四是申请人提交村委会开具的迹地更新保证金收款发票。
  博弈成效:政府的规范化引导给农民吃上了“定心丸”,开展森林采伐管理改革试点,目标之一就是强化农民群众作为参与主体,探索管而不死、活而不乱的森林资源管理模式。自今年开始,乡政府敦促各村委会与采伐户签订并规范造林协议书,为交付育林押金的采伐户提供法律层面上的合同保障,及时消除了农民的后顾之忧。