探索符合国有林区改革发展之路

    内蒙古大兴安岭林区是我国四大国有林区之一，林业生态主体功能区总面积10.67万平方公里，有林地面积8.03万平方公里，活立木总蓄积8.87亿立方米，居全国国有林区之首。这片大森林是全国最大的集中连片的明亮针叶原始林，是黑龙江、嫩江、松花江的水源涵养地。其森林生态系统维系着东北平原和呼伦贝尔大草原的生态安全，维护着东北大粮仓乃至我国的粮食生产安全和国土安全，是我国北方重要的生态屏障。

    与其他国有林区一样，内蒙古大兴安岭林区多年来一直延续着政、企、事不分的管理体制，逐渐形成了相对独立封闭，对内全包全管、对外自成体系的特殊社会区域。体制机制问题，严重影响着林区的生态建设、经济发展和社会稳定。

    2007年12月内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）新班子组建以来，全面客观分析了林区的历史和现状，因地制宜，切中肯綮，着力解决影响林区发展的体制机制问题，相继实施了剥离企业办社会职能改革、中小企业改制、劳动用工制度改革和机关机构改革等一系列重大改革，探索出了一条符合国有林区实际的改革发展之路，为林区加快发展、改善民生扫清了体制障碍，奠定了基础。

    2009年2月16日，国家林业局党组书记、局长贾治邦在听取内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）的体制改革汇报后指出：“国有林区的体制改革是国家林业局要重点研究的课题，内蒙古大兴安岭林区在重点国有林区管理体制改革方面进行的探索与实践，已经取得了很大成效，为深化国有林区管理体制改革积累了经验。”

    定位准确促发展

    2007年底，森工集团新班子组建后，按照自治区党委、政府和国家林业局的要求，经过深入考察调研，在开展了剥离企业办社会职能改革的基础上，提出了“解放思想抓机遇，毫不动摇保生态，只争朝夕谋发展，关注民生促和谐”的改革发展总体思路。思路按照科学发展观的要求，突出了科学发展这个第一要义，彰显了以人为本这个核心，紧扣解放思想、改革开放这个先导，明确了全力推进和谐社会、小康社会建设的奋斗目标。其次，这个思路站在贯彻落实胡锦涛总书记“保护好大兴安岭这片绿色林海，为建设祖国北方重要生态屏障做出贡献”的重要指示精神的高度，提出了保障和发挥大兴安岭林业生态功能区生态功能的战略构想，对巩固大兴安岭林区生态建设的地位和充分发挥林区生态建设的作用有着极其重要的历史意义。第三，这个思路落实了自治区党委、政府和国家林业局的工作要求，充分体现了林管局和森工集团的职责，特别是把林区广大职工群众的利益放在了首位。第四，彰显了林区对外开放的战略思维。打破了长期以来闭关自守、自成体系、以邻为壑的思维格局，将林业的发展放在全区、全国乃至全球发展的大局中统一谋划和考虑，提出了与社会、与发展、与市场结合的“三结合”战略构思。去年5月16日，国家林业局贾治邦局长在了解了林区改革发展思路之后指出，当前集体林权制度改革已经取得了重大突破，但是国有林管理体制改革还没有很好的途径，这也是党中央和国务院面临的一个重要课题，内蒙古重点国有林区剥离社会职能的改革和下一步的发展思路符合国有林区的实际，为推进重点国有林区的改革提供了一个很好的途径。

    2008年，内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）明确提出了“强化两个职能、理顺一个关系”的国有林管理体制改革的思路。这个思路一方面是加强林管局的管理职能。林管局的职能就是保护好林业生态资源，确保林业生态资源安全。另一方面是强化森工集团的企业职能。森工集团是企业，企业就得走向市场挣钱，加强企业管理，加大改制力度，提高企业经济效益，追求利润最大化。第三就是理顺企业与地方政府的关系，将社会职能移交给属地各级政府。企业要通过提供产品、税收、效益、救助等形式履行社会责任，但不管理、不承办社会职能，企业要归位不越位，政府要到位不缺位。目标决定使命，使命引领发展。目标明确之后，林管局（森工集团）彻底改变多年以来政企不分、政事不分、职责混淆，什么事都得管、什么事都得做，而且又做不好的被动局面。

    剥离企业办社会职能

    内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）一直同时行使林区的行政管理职能、社会事业职能和企业职能，企业微薄的利润几乎全部用于社会性支出，每年支付的费用高达近5亿元。居高不下的社会负担就像一副沉重的枷锁牢牢束缚着企业的发展，使企业不堪重负，发展乏力。由于企业压力过大，林区职工长期高就业、低收入，社会职能单位职工工资与地方政府同行业职工相差1倍以上，同工不同酬的矛盾影响了地区和谐。

    企业办社会还严重影响了林区的生态建设。内蒙古大兴安岭林区地处高寒高纬地区，生态系统脆弱，短期难以恢复，生态保护和建设任务十分繁重。由于办社会的负担沉重，企业没有能力加大生态建设投入。加之职工生活困难，入山采集、生活取暖等需求增加，加大了资源管理、森林防火的工作难度。

    在国家林业局和内蒙古自治区的帮助下，内蒙古大兴安岭林区在2008年短短一年时间内就基本完成了剥离企业办社会职能改革。这次林区分离企业办社会职能的范围包括林管局（森工集团）承担的教育、卫生、电视系统和报纸、公安后勤、消防、社保、计生、供暖、环保、无线电管理等社会职能，涉及移交人员27336人。目前首批教育、卫生、电视系统在职13088人已经移交，9635名离退休人员和1014名遗属已按当地同类人员退休金标准进行了套改。林管局（森工集团）已与呼伦贝尔市达成协议，第二批移交职能单位将委托森工集团代管，具体事宜正在进一步商定。

    在移交职能单位的资金投入上，每年需7.9亿元资金，扣除天保工程补助，缺口５.2亿元。在3年过渡期内，缺口部分由自治区财政和森工集团共同承担，3年后的增资因素自治区用国家财政转移支付和自治区地方一般性转移支付解决。

    这次分离企业办社会职能改革具有深刻的内涵和深远的意义。首先是企业减负，3年以后内蒙古森工集团每年可减少５亿多元社会事业资金支出，为企业平等参与市场竞争提供了先决条件。二是地区人均收入和职工增收效益明显，移交的3万多名在职和退休人员工资收入增涨1倍以上，同时也为企业员工的增资创造了条件。三是极大地推动林区社会事业的健康发展，使林区人民共享改革发展成果，全面促进基本公共服务均等化，公益基础设施享受均等化，对从根本上改善林区民生意义重大而深远。

    辅业改制增活力

    多年来，内蒙古大兴安岭林区单一的国有国营体制、经营方式严重制约着企业的发展，体制机制弊端日益明显。一些辅助产业长期依靠主体企业提供资金和原料，承担亏损，加重了主体企业的负担。体制机制性障碍、庞杂的辅助产业，成为阻碍主体企业发展的“瓶颈”。实施改制，势在必行。

    为精干主业、激活辅业，2008年8月，内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）全面打响了企业改制攻坚战。经过4个月的努力，到2008年底，累计批复实施改制的200家企业，196家完成了资产处置和工商登记注册，并按《公司法》组建了新的法人治理结构，挂牌运营，改制取得了阶段性成果。

    这次改制涉及“三类资产”账面总值25.6亿元，涉及全民职工10388人。有11名处级干部和386名科级干部参与改制进行了身份转换。内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）自筹资金，对3939名自愿申请用现金置换身份的全民职工，按“天保工程”标准进行了解除身份补偿，对林区36845名混岗大集体职工按国家政策标准进行了解除身份补偿。

    2009年，内蒙古大兴安岭林区各单位把规范完善企业改制作为一项重要工作，不折不扣地落实各项优惠扶持政策，在原料供应、原料价格、工程项目承包和资金借贷等方面对改制企业给予大力扶持，确保改制企业顺利发展。同时，积极协调地方政府争取相关政策，帮助改制企业克服困难、战胜危机。

    为做好改制企业的原料供应，扶持改制企业尽快发展，内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）组织所属林业局与改制企业签订了原料购销合同书。合同规定，原料供应企业应保证改制企业按合同约定的原料数量足额供应，尽可能达到月份供应数量均衡。改制企业要充分利用改制后企业获得原料的优惠政策，促进产业产品升级，最大限度地保证员工就业和收入增加，员工就业率应达100%，员工工资收入不低于主体企业同期收入水平。 为支持改制企业发展，内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）对供应各人造板厂的原料和拓孚公司的树皮给予成本补贴，其中三剩物、枝桠材、火烧木、风倒木、遗弃材等补差价30元/立方米，树皮补差价20元/吨。对原料款结算，原则实行预付款，改制企业月付款不得少于月应付款的85%，其余部分按季度结清。

    在主体企业的有力扶持下，改制企业出现了新变化，焕发出了新生机。一年多来，实施改制的196家企业生产经营正常，无一倒闭；林区社会安定有序，上万名参与改制的职工情绪稳定、人心思进；林区改制企业管理普遍得到加强，部分企业效益提高，员工收入增长。2009年，在金融危机的背景下，根河板业公司实现利润540万元，员工年均增资达1000元。参加改制的380名员工年人均收入达19020元，同改制前的2008年相比涨幅超过百分之十。此外，2009年度员工股份还可以得到百分之十红利，仅身份置换就分到3000元以上，人均年收入可达到22000元。

    精简机构提效率

    为精简机构、减少冗员、提高效率，内蒙古大兴安岭林管局（森工集团）全面推进机关机构改革。林管局（森工集团）机关部门由36个减到27个，机关管理人员由550人减到473人，处级干部职数由104人减到94人，分别减少25％、14％和9.6％。各林业局机构改革也全面展开，按照森林管护面积和森工采伐量统一核定员工总数，确定了管理人员、环节干部比例。

    同时，全面规范劳动用工管理，全员重新签订劳动合同，对事业单位和管理人员实行岗位聘用制，对环节干部实行职务任期聘任制。打破职工身份界限，在编人员全部实行编码入网管理。上收招录、招聘员工的权力，杜绝了一边分流人员、一边无序进人的现象。今年，内蒙古大兴安岭林管局统一招聘了323名大学生，优化了人才结构。

    一系列改革的实施，减轻了企业负担，推动了民生改善，促进了生态建设。第七次全国森林资源连续清查与第五次全国森林资源连续清查显示，10年间隔期内，林区活立木总蓄积纯增11878.59万立方米，有林地面积净增966.3万亩。