——云南省积极扶持农村实用人才创业兴业的做法及启示

    丁力洪

    2013年2月25日至3月24日，在云南省开展“百乡万户调查”活动期间，笔者结合农业农村人才培养工作，重点了解了该省“贷免扶补”工作的具体做法、主要特点、取得成效、存在问题等情况，认为这项工作对制定农村实用人才扶持政策具有很好的借鉴意义。

　　“贷免扶补”工作的具体做法

    2009年4月，云南省启动了“贷免扶补”工作，这是云南省学习借鉴孟加拉国小额贷款和中国青年创业国际计划等国内外先进经验，结合云南实际创新推出的鼓励创业促进就业的新举措。“贷免扶补”模式属全国首创。主要内容包括四个方面：

    首先是贷。对2009年1月1日后从事自主创业并进行工商注册的大学毕业生（含大学生“村官”、在校高年级大学生）、农民工、复转军人、留学回国人员等每人提供5-10万元的创业小额贷款，贷款期限2年，免担保、免抵押，实行全省统一担保，并由各级财政对创业人员从事符合规定的微利项目的创业小额贷款给予全额贴息。创业小额贷款自发放后第四个月起以按月还款方式开始还款、在借款合同约定的期限内还清。

    其次是免。就是对首次创业人员实行四减免：一是对创业人员3年内免收登记类、证照类和管理类行政事业性收费；二是从2009年1月起，从事个体经营的工商户营业税起征点从每月1200元提高到3000元，大学毕业生和农民工创业从事个体经营者，月营业额在5000元以内的2年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；三是创业者申请创业小额贷款实行免担保；四是对创业小额贷款免收利息。

    第三是扶。为创业人员提供“一条龙”创业帮扶，主要有：一是创业咨询培训帮扶。为创业人员提供创业扶持政策、法律等方面的咨询、有针对性的创业培训服务，提高创业能力。二是创业项目评审。创业人员的创业项目由具体承办单位进行评审，对需要申请创业小额贷款的项目，向农村信用社推荐，由农村信用社进行贷款审核。三是创业导师帮扶。对实现创业的人员，具体承办单位为其介绍创业导师，通过自愿交流、双向选择的方式，创业导师提供“一对一”的创业指导。四是跟踪服务帮扶。具体承办单位对创业人员给予跟踪指导，积极协助解决创业过程中遇到的困难和问题。

    最后是补。对首次创业成功者并稳定1年以上的，按吸纳就业人数给予1000至3000元的一次性创业补贴。对承担具体创业帮扶的单位，每帮助1人成功创业给予1600元的补助经费，实行包干负责，用于创业带动就业有关的工作经费。对经办创业小额贷款的农村信用社、担保机构等有关部门给予奖励性补助资金。

　　“贷免扶补”工作的模式特点

    （一）建立了“政府主导、部门负责、多方参与、农信社承贷”的组织领导机制。云南全省“贷免扶补”工作由省就业再就业工作领导小组统一领导；省人社厅作为牵头单位负责组织实施；省财政厅负责创业专项资金、创业小额贷款担保金、贴息资金的筹措、审核和拨付；工商税务等部门负责落实创业人员有关优惠政策；政府就业服务机构、工会、共青团、妇联、工商联、个私协会发挥各自优势，广泛动员有创业能力的各类人员参与创业，通过对创业人员申请的创业项目进行初评后，向农村信用社推荐，并提供咨询帮扶、创业培训帮扶、创业导师帮扶和跟踪服务帮扶；省农村信用社作为鼓励创业“贷免扶补”工作的金融服务机构，负责贷款发放的组织实施、贷款的贴息及统计汇总等事项。

    （二）实行了“三统三分”的工作机制。“三统”即统一政策、统一管理、统一服务。云南全省各地各级业务承办单位严格按照全省统一的政策执行，按照全省统一部署开展工作，实行名称一致、流程一致、检查考核标准一致，统一为创业人员提供创业咨询培训、创业项目评审、创业小额贷款、创业导师、后续跟踪等服务，确保工作规范运行。“三分”即分系统实施、分层次落实、分阶段帮扶。全省就业服务机构等部门分头推进各领域的创业带动就业工作。省级承办单位负责全省创业工作的统一实施，州（市）负责本地创业工作的具体组织，县（市、区）主要开展创业咨询培训、项目评审、指导服务等具体工作。

    （三）建立了全省统一的贷款担保和风险分担机制。“贷免扶补”设立省级担保基金，由云南省创业小额贷款担保中心与云南省农村信用社联合社签订统一担保协议，明确担保的范围、内容和贷款额度，并根据工作任务情况将贷款额度逐级分配到各州（市）和县（市、区）。对出现的呆坏账由县级农村信用社与就业服务机构、财政部门会审初步确认，报州（市）农村信用社管理机构、就业经办机构、财政部门会审，由省农村信用联社、省创业小额贷款担保中心、财政厅共同确认贷款损失。经审批核销的贷款损失，由农村信用社承担20%，州（市）和县（市、区）政府各承担10%，省创业小额贷款担保中心承担60%。通过建立贷款担保和风险分担机制，确保了“贷免扶补”工作的顺利开展。

　　“贷免扶补”工作的主要成效

    “贷免扶补”政策实施3年多来，用省级财政投入的3亿元担保资金，撬动了103亿元的银行贷款，充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，在扶持创业带动就业、推动地方经济发展等方面取得了显著的成效。

    （一）有效促进了就业增长。据统计，2009年至2012年，全省“贷免扶补”累计发放创业贷款103亿元，扶持创业17.53万人，带动就业53.89万人，创业带动就业的比例达到了1:3.1。这项政策尤其对高校毕业生、返乡农民工、失业人员等就业重点群体的就业产生了积极影响。三年来，共扶持高校毕业生创业11235人，农民工创业116495人，失业人员创业38808人。

    （二）促进了地方非公经济发展。2009年至2012年，全省新增个体工商户数110.6万户，通过“贷免扶补”扶持创业的人数占到了新增个体工商户总量的15%。通过为创业人员提供优惠的政策扶持和高效便捷的创业服务，使一大批创业人员快速进入非公经济发展领域，进一步加快了云南省二、三产业的发展。

    （三）提高了中小金融机构的经营效益。中小金融机构、农信社作为小额创业贷款的金融服务机构，根据承办部门的审核推荐意见，通过财政担保、贴息申请确认后，即可对有创业能力、首次创业的大学生、农民工等，提供不超过10万元的贷款。大部分创业户经营状况良好，不良贷款率低，再加上有财政担保、贴息，风险相对较小，实现了个人效益与经营效益双赢的局面。

    （四）促进了全省良好创业氛围形成。一是创业环境明显改善。通过报刊、电视、广播、网络等媒体的宣传报道，在全社会营造了良好的创业舆论氛围。二是群众创业意识明显增强。目前，“贷免扶补”政策已深入人心，广大群众的创业热情空前高涨。2009年至2012年，全省共收到创业申请50.22万份，参加创业培训的劳动者33.22万人。三是大学生创业意识明显提高。自2010年新增省教育厅作为“贷免扶补”承办单位以来，共扶持7718名大学毕业生实现了自主创业，为培养全省大学生的创业意识和实践能力奠定了良好基础。

　　“贷免扶补”工作存在的主要问题

    从调查了解的情况看，“贷免扶补”工作目前主要存在“两大两小”四个方面的问题：

    （一）创业还面临不少体制机制障碍。由于目标任务不同，各地工作推进上不平衡；工作主动性不够，部门之间的沟通仍待加强；创业过程的帮扶措施和指导计划亟待完善；体制环境不完善；创业资金获取渠道有限。

    （二）在创业长远规划和具体指导方面需要进一步加大力度。部分青年只有一股创业热情，缺乏对项目的认识和长远规划；广大青年的创业意识有待进一步提高，特别是农村青年创业意识还不够强，即使有创业意愿，真正付诸行动的也不多；农村青年创业的项目类型普遍较单一，偏重于传统养殖种植，餐饮服务等方面，存在创新性和科技含量不高等问题。

    （三）创业地和贷款地不一致带来贷款困难。从调查了解的情况看，有的创业人员户口在本地，但创业项目所在地在外地，进行贷款调查时要驾车前往，加上交通拥堵，往往需要花费较多的时间，加大了成本。

    （四）还款方式需要进一步改进。由于创业小额贷款自发放后第四个月起以按月还款方式开始还款，势必使创业人员实际可用资金减少。因为创业人员在生产周期完成前是持续投入的过程，中间没有收入来源，很多创业人员为偿还贷款不得不将贷款本金的一部分留出来用于偿还贷款，实际可用资金就减少了，不利于创业项目的发展。

　　对制定农村实用人才扶持政策的几点启示

    总结“贷免扶补”工作的成功做法和有益经验，分析存在问题的具体原因，对更好制定农村实用人才扶持政策有以下几个方面的启示：

    （一）要从符合农村实用人才的实际需求出发制定扶持政策。当前，应重点关注以下几方面：在农业政策性补贴扶持方面，建议将增加补贴投入的重点放在生产性专项补贴方面，提高补贴标准，扩大补贴范围，强化补贴投入与生产行为的联系，鼓励农村实用人才扩大生产规模。集中利用财政资金，将补贴增量资金用于种粮大户、农民专业合作社等专项补贴。在税收减免政策扶持方面，建议把农村实用人才作为一个特定群体，探索制定专门的税收优惠政策，对其从事农业生产经营相关的个人所得税、增值税、营业税、流转税等方面予以减免，鼓励农业经营规模化、提高农业市场竞争力。在基础设施建设政策扶持方面，建议在明晰产权的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，明确小型基础设施管护责任，建立长效管护机制，充分调动广大农村实用人才投资建设和管理维护农村小型基础设施的积极性。

    （二）要建立部门联动、合力推进的工作机制。在制定农村实用人才扶持政策时，应成立专门协调小组，统筹力量，整合资源，协调各个相关部门积极开展工作，合力推进农村实用人才扶持政策的贯彻实施。

    （三）要扩大创业资金来源并建立贷款担保和风险共担机制。首先是借鉴“贷免扶补”工作财政资金撬动金融资金和社会资金的做法。要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的放大效应，通过引入金融资源和信贷资金，吸引更多社会资金，为更多农村实用人才创业兴业提供有力的资金支持。其次要借鉴“贷免扶补”工作建立贷款担保和风险共担的做法。要用财政资金建立担保基金，为农村实用人才创业兴业贷款损失提供风险补偿，解决贷款担保问题。

    （四）要科学合理设计工作流程，简化扶持政策的申请手续。要认真贯彻落实为民、便民理念，农村实用人才申报农业产业项目、基本建设项目、申领创办合作社等，在同等条件下予以优先安排，进一步放宽条件、畅通渠道、简化程序，在项目申报和实施过程中给予全程指导。

    （五）要及时出台完善配套政策，营造良好的舆论环境。根据农村实用人才创业兴业扶持工作的实际需求，深入研究和及时出台相关鼓励、扶持创业的配套政策和措施。例如，尽量以创业人员创业项目所在地申请创业小额贷款，减少贷款管理的成本，有利于贷后管理和提高经济效益。又如，将按月还款改为由创业人员自主选择一次性还本或按月还款，最大限度地发挥小额创业贷款资金的作用。同时，要通过发挥政府的主导作用，为创业营造良好的法治、诚信和舆论环境。只有这样，才能让更多的人想创业、敢创业、创成业。