专家热议如何突破农村法治建设瓶颈

2015年中央一号文件提出加强农村法治建设

三农 法制日报 2015年02月03日 10:11 A-A+
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　　中央一号文件是中共中央每年发布的第一份文件,一号文件中聚焦的主题往往是国家当前需要重点关注和亟须解决的问题,在全年工作中具有纲领性和指导性的地位,因此历年的一号文件都会受到各界的高度关注。

　　2015年中央一号文件不仅再次聚焦三农问题,更是首次为农村法治体系化指明了方向。

　　中央一号文件何以频频锁定“三农”

　　细数改革开放以来的多份中央一号文件,其中以“三农”为主题的一号文件共有17个。这17个文件并非一直连续,中间有过中断。

　　上世纪80年代初,在农村改革如火如荼推进的大背景下,从1982年到1986年,中央连续5年发布以农业、农村和农民为主题的五个一号文件,对当时的农村改革和农业发展作出具体部署。18年后,自2004年起,中央一号文件又连续12年聚焦“三农”。

　　盘点新世纪以来的这12份中央一号文件,其中既有针对“三农”工作全局的,也有专门针对农业科技、农田水利、新农村建设等专项工作的。一号文件连续12次锁定“三农”,凸显出“三农”问题在中国“重中之重”的地位。

　　一号文件涉农传统为何在上世纪80年代中断?对这一问题当时全国从上到下有这样一种认识:上世纪80年代的改革从农村开始,基本问题已经解决了,今后重要问题都在城市,工作重心也从农村开始转到城市。

　　那么,时隔18年后,一号文件为何又重新锁定“三农”?这背后又有着更为深刻的背景:上个世纪末,我国农业生产环境出现复杂局面,农民收入增幅连续几年低速徘徊在4%以下。此外,城市改革经过10多年“加速跑”后,城乡发展严重失衡,影响到了小康社会建设进程。

　　今天,在中国经济发展步入新常态的背景下,2015年中央一号文件继续锁定“三农”,表明“三农”问题在中国“重中之重”的地位非但没有弱化,反而更为加强。当前,中国正处在四化建设和全面实现小康社会的关键时期、冲刺阶段。全面建成小康社会,不能缺了农村这一头。四化建设,必须补齐农业这一短板。在国家各项工作中,“三农”的重要属性仍十分明显。这些因素决定“三农”仍是中央亟须和重点部署的工作,也正是缘于此,今年的中央一号文件第12次将靶心锁定“三农”。

　　农民法治观念存在四大误区:一是重人治,轻法治；二是重结果,轻规则；三是重守法,轻用法；四是重信访,轻法律

　　法治的生命在于落地,在于施行,在于进入广大民众心中。由于我国有一半以上是农村人口,再结合目前农村的法治状况和农民的法律意识调研数据来看,我国法治建设的基点、重点和难点在农村

　　若要使农民走出法治观念的误区、突破当前制约农村法治建设的瓶颈,不仅要进一步普及法律知识,还需在民主实践中增强农民的法律知识。同时,为农民用法提供制度渠道和平台也至关重要

　　□本报记者廉颖婷

　　2月1日,2015年中央一号文件发布。这个题为《关于加大改革创新力度　加快农业现代化建设的若干意见》的文件不仅再次聚焦三农问题,更是首次为农村法治体系化指明了方向。

　　“农村是依法治国的基点、重点和难点,农村的法治状况决定中国的法治状况,农民的法治意识决定中国的法治能走多远。”华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授在接受《法制日报》记者采访时说。

　　法治建设的重点难点在农村

　　中央一号文件称,农村是法治建设相对薄弱的领域,必须加快完善农业农村法律体系,同步推进城乡法治建设,善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。同时要从农村实际出发,善于发挥乡规民约的积极作用,把法治建设和道德建设紧密结合起来。

　　“法治中国建设包括法治国家、法治政府和法治社会建设。法治社会建设的重点和难点在基层,特别是农村。”华中师范大学法学院副院长、中国城乡基层法治研究中心主任丁文说,在农村,由于市场经济基础薄弱,再加之城乡二元分割体制的存在,法治这一上层建筑相对来说比较滞后,例如纠纷解决、法治运行并未在既有的规则之上进行。

　　自2009年以来,华中师范大学中国农村研究院对全国31个省(市、自治区)200多个村进行每年两次的大规模抽样调查,取得了大量的第一手调研数据。

　　徐勇和丁文是华中师大中国农村研究院2014年“百村观察”项目“农村法治建设”专题调查的负责人。

　　根据专项调查,华中师范大学于2014年10月31日发布了《中国农民政治状况发展报告》。报告的研究数据主要来源于2014年的“百村观察”项目“农村法治建设”专题调查和2013年的“百村观察”项目。

　　报告称,中国改革开放以来,以普法宣传和基层司法服务为重点的农村法治建设,推动法律制度、法律意识、法治观念等深入到农民日常生活。

　　丁文告诉《法制日报》记者,在242个受访村庄中,有178个村庄开展了普法宣传教育活动,占比73.55%。从农民守法意识来看,在4125位受访农民中,有3687位农民认为“只要是法律都必须遵守”,占比89.38%。

　　根据调查数据分析显示,当前中国农村法治建设主要面临四大瓶颈:一是法治体系不完善,无法满足实际发展需要。二是法治运行不规范,基层政府不依法办事、侵害农民权益行为时有发生。三是法治服务形式单一、载体缺失、内容缺乏,导致“有法难用”困局。四是农民法治意识薄弱,用法意愿较低,面临“有法不用”难题。

　　徐勇表示,法治的生命在于落地,在于施行,在于进入广大民众心中。由于我国有一半以上是农村人口,再结合目前农村的法治状况和农民的法律意识调研数据来看,我国法治建设的基点、重点和难点在农村。

　　农民法治观念和意识存在误区

　　“之所以会如此,一方面是由于近年来我国普法宣传和基层司法服务进程的加快,农民的法律意识和法治观念均有所提升,另一方面,则与农民在法治观念与法治意识存在误区不无关联。”丁文说。

　　报告显示,农民法治观念存在四大误区:一是重人治,轻法治；二是重结果,轻规则；三是重守法,轻用法；四是重信访,轻法律。在3993名受访农民中,四成多农民不知晓宪法,甚至有1799名农民不知道村民委员会组织法。在运用法律方面,4125名受访农民中,66.93%的人选择“不到万不得已不会诉诸法律”,还有51.50%的农民表示“打官司太麻烦”。

　　法治思维的一个重要表现形式,即在于重视规则和程序,通过制度化和规范化渠道来看待和解决问题。然而目前还有不少农民囿于“重结果,轻规则”的观念误区,程序意识和规则意识有待提升。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田告诉《法制日报》记者,中国农村县以下的民众法治意识与城市居民有很大差距,比如很多人“信访不信法”。因此,依法治国的重点实质在农村。

　　为农村法治建设提供行动纲领

　　受访专家均认为,2015年中央一号文件细节性的规定,是对十八届四中全会提出依法治国的具体落实。

　　“提高基层法治水平是依法治国的目标,中央一号文件意在让农村法治建设更加体系化。”丁文说。

　　郑风田认为,2015年中央一号文件关于加强农村法治建设方面有两大亮点,一是“实践证明行之有效、立法条件成熟的,要及时上升为法律。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”另一个亮点是,“抓紧修改农村土地承包方面的法律”。

　　“一般来说政策的变化性都比较大,并且时效很短,如果将好的政策上升为法律,可以避免因政策变化引发的不稳定,同时效果也更为持久。这也可以为依法治国起到推动作用。”郑风田说。

　　一号文件还提出,农村重大改革要于法有据。郑风田认为,农村改革必然涉及利益调整,因此更需要用法律为改革保驾护航。

　　在丁文看来,与往年中央一号文件相比,2015年一号文件更具体,更具有可操作性,可以说为农村法治建设提供了行动纲领和方案,并指明了方向。

　　丁文告诉记者,这可以分两个层面来理解,首先是为加强农村法治建设提供了方法和途径,这其中包括为加强和完善农业市场,在立法上有法可依；同时,在做好农村立法的同时,重视乡规民约的积极作用。

　　另一个层面是,2015年中央一号文件的内容更全面、具体。比如第28条提出健全农村产权保护法律制度；第29条提出健全农业市场规范运行法律制度,这主要是为了增加农村人口的财政性收入；第30条提出健全“三农”支持保护法律制度,这是在保护农村人口的相关权益。这些都是农村法治建设的重要内容。

　　徐勇建议,若要使农民走出法治观念的误区、突破当前制约农村法治建设的瓶颈,不仅要进一步普及法律知识,还需在民主实践中增强农民的法律知识。因为农民的法治观念不是先天的,而是在民主实践中逐步形成的。同时,为农民用法提供制度渠道和平台也至关重要。

　　本报北京2月2日讯