城镇化难题：农民如何变市民

（上图为甘肃兰州市的农民工。曹志政摄）

　　中国社科院近日发布的数字显示，截至2009年，中国城镇化率为46.6%，城镇人口达6.2亿，城镇化规模居全球第一。 （CFP供图）

　　本期嘉宾：国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩 俊

　　国家发改委宏观经济研究院副院长 马晓河

　　住房和城乡建设部村镇建设司司长 李兵弟

　　主 持 人：本报记者 郭丽君

　　中国发展研究基金会日前发布的《中国发展报告2010》指出,今后20年,中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化。也就是说，到2030年，中国的城镇化进程将实现4亿农民进城变市民的大潮。

　　“十二五”期间，中国的城镇化进程将仍处于快速推进时期，土地的集约化和农民工的市民化将同步推进。

　　当前，中国有数以亿计的农民外出进城打工，过着“年轻在城市、年老回农村；工作在城市、保障靠农村”的“候鸟生活”，他们在为城市的发展做出贡献，却享受不到城市发展带来的福利，成为城市的“边缘人”。如何让农民成为市民的同时，保护农民的利益成为城镇化的难点之一。在近日举办的“中国（清徐）县域经济论坛”上，记者就此对三位专家进行了采访。

　　农民如何不再成为“边缘人”

　　记者：到2015年，我国城镇化率将提高到52％左右，城镇人口将超过农村人口。而以划分农业人口与非农业人口为特征的城乡二元户籍制度，使得当前在城市生活和工作的农民无法真正变为城市市民。如何让身在城市的农民心也在城市，改变他们仍为城市边缘人的现实？

　　韩俊：我国城乡分割的二元结构一直是农民变市民的“瓶颈”。当前不仅许多中小城市，包括一些大城市都已经不同程度地放宽了农民工进城定居的限制，预示着阻碍农民工市民化的户籍藩篱即将被逐渐拆除。农民向市民的转变是一个过程，不可能一步到位，不可能简单的换一个户口本。农民变市民，应该给农民多种选择，应当允许各种过渡形式的存在，这也是全国各地经验的总结。

　　吸纳农业转移人口在城镇就业和定居并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。应深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

　　记者：未来，在中国的城镇化过程中，将会有3亿到4亿农民进城，尤其是有一些80后、90后农民工，他们进城后呈现出哪些新特点？

　　马晓河：应该重视新生代农民工为主体的城市化过程，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市、身份转变的意愿也更强烈。现行土地制度的传统城乡二元体制的惯性力对农民工市民化具有强大制约作用。即便是2007年出台的“永久不变”的土地新政，对于依靠土地生活的农民确实具有“定心丸”的特殊效力，然而对于一心向往城市生活的新生代农民工来说，也没有实际意义。

　　此外，80后、90后农民工走进城市的主要目的并不是挣钱养家，而是成为体面的城里人。然而由于新生代农民工受教育程度低，他们的收入并不高。在强烈的反差之下，他们更容易和城市居民形成同一空间的对立，即城乡的分裂。这种从远距离到近距离的对立是一个不容忽视的潜在性问题，如果不加大力度予以扭转，这对我国社会结构的转变是有害的，所以应特别注意。

　　因此，要把农民工纳入城镇公共服务的范畴，帮助他们解决居住问题，为他们在城市落户创造条件，包括各种社会保障等。

　　农民可否实现带着土地进城

　　记者：市民的身份捆绑着就业、住房、养老、医疗、教育“五件衣服”，农民则捆绑着承包地、林地、宅基地“三件衣服”。基于此，农民变市民，是否一定要脱下农村的“三件衣服”，卖掉农村的房子，舍弃家中的土地？

　　韩俊：过去的概念里农民变市民就是农转非，这两年时髦的提法是“拿土地换身份”、“拿土地换保障”。我认为，户口限制本身就是不公平的，不应该与对土地权利的放弃挂钩。

　　在城镇化过程中，农民变市民的一个关键是农村土地的处置问题，如何保障农民土地权益不受侵犯，如何改革创新、合理设计、保障进城农民“土地权益”，是户籍制度改革成败的关键。

　　首先，依法保障的土地承包权利和宅基地用益物权是农民的财产权利，“家中有地，进退有据”，即使农民进城定居，也不能“一步到位”地强行要求农民放弃。农民市民化是一个长期过程。在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业；又要允许农民暂时享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。

　　现在一些地方以统筹城乡为名，“统”土地资源多，“筹”公共服务少。把统筹城乡变成统筹土地、以城带乡变成以城吃乡的做法，违背户籍制度改革的初衷，也有碍实现城乡一体化的发展。

　　比如，重庆开县在今年年初对1万多农民工做的调查显示，愿意一步退出承包地、宅基地及住房进城落户的农民只有三成左右。重庆户改实事求是地考虑了对农民土地权益的保护，没有“一脚踢”，给了农民约三年的“过渡期”、“缓冲带”。

　　如果将来农村城市化，农民变市民就是将所有土地全部国有化，那并不是一条成功之路。而怎么样让农民长久地分享土地的增值收益才是值得探索的大文章。

　　李兵弟：目前一些地方停止审批宅基地，农民被迫集中上楼居住，这侵害了农民的基本权益。在一些传统农区，在农民还未能脱离农业生产的情势下，强制农民集中居住，必然影响农业生产，增加农民生活成本。因此，农民市民化应尊重农民意愿，不可盲目推进，未来应按“同地同价、同房同补”原则，对农民住房拆迁给予补偿。

　　城镇化发展中的一个重点问题是对农民利益的保护，城镇化发展过程中可以进行以下探索：第一，探索农民带资产进城进镇发展的模式；第二，探索农村非留用地发展的模式，即在城镇化过程中以非留用地的方式让农民全面参与城镇化的进程；第三，探索进城、进镇农民工共享城镇发展成果的模式。

　　农民进城后如何安居乐业

　　记者：“十二五”期间中国工业化和城镇化将进一步提速，市民数量将多于农民。城镇化加速意味着什么？

　　李兵弟：据测算，城镇化率每提高1个百分点，直接消费可拉动GDP增长1.5个百分点；每增加一个城镇人口，可带动10万元的建设投资。因此，城镇化既能扩大居民消费，又能拉动投资需求。

　　马晓河：没错。推进城镇化是扩大国内消费市场的最有效途径。初步估算，如果能将目前1.5亿农民工真正转化为市民，由此可以产生1.35万亿元的社会消费量；如果将目前农村人口的消费能力提高到目前城镇居民的50%，又可产生2.8万亿元的社会消费增量。

　　韩俊：农民才是城镇化的主体，他们的意愿是什么，他们的感受怎样，才是最重要的。城镇化的转型发展一定要做好农业转型发展这篇大文章。未来农业转型要向“接二连三”发展，也就是说将农村剩余劳动力顺利转移到二、三产业，农业要跟二、三产业结合起来。比如山西清徐县在农产品、食品加工方面有很好的基础，又紧临省会太原市，有很好的区位条件，应大力发展观光农业、城市农业。“十一五”期间，北京郊区的观光农业都十分火暴，现在农家乐住宿条件也已经升级换代，向三星级宾馆看齐了，这可直接提高城镇居民收入。因此，各地描绘城镇化蓝图的时候，要同时考虑产业规划、劳动者收入和社会福利问题。

责编：李艳菲