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毛晓雅
近日，有媒体曝光国家级贫困县陕西省柞水县以“招商引资”为名，兴建高尔夫球场一事。高档休闲场所和“贫困县”帽子形成强烈反差，冲击着公众视线，未经评估和审批占用林地引起各方批评。然而，贫困县“走样”招商屡见不鲜，其深层的原因在于贫困林区面临的发展瓶颈，禁止此类事件发生，必须改变生态保护区政绩考评和补偿制度，掐断这些地区屡次突破法律红线的根源。
在我国，承担着重要生态保护功能的地区，往往比较贫困，“林子越多，银子越少”并非个例。《中国农村扶贫开发纲要》所涉及的11个集中连片特困地区，基本处于我国主要的森林地区，与国家规划的重点生态功能区有很大的重合度，柞水县就处于其中的秦巴山特困区。以该县为例，地处汉江流域，是南水北调中线“引汉济渭”工程的重要水源涵养地，经济却远落后于全国平均水平，据统计，2011年该县的人均财政收入946元，仅为全国平均值的24.3%，农民人均纯收入4580元，仅为全国平均值的65.6%。
如何走出贫困的窘境？在现有制度框架内，有两条出路：一是争取中央转移支付和补贴资金；二是自力更生，自我发展。第一条出路的问题在于，农业补贴政策难以有效瞄准山区贫困农民，而生态环境类补贴的力度和覆盖面都比较有限，难以有效改变林区的贫困状况。比如公益林补偿政策，柞水县从2010年开始开展生态公益林补贴，但是得到补贴的生态林面积只占柞水县森林面积的9.17%，本应发放到村集体和农户的补贴也由于多种原因无法分配到户，直接影响了生态公益林的补偿作用。统计数据显示，2012年柞水县的转移性收入仅占农民纯收入的5.8%，低于8.1%的全国平均水平。总之，转移支付和补贴并没有根本改变林区农民捉襟见肘的经济现状。
鉴于此，大部分贫困林区走上了第二条发展道路，即推动二、三产业和城镇化的发展方向，这也是目前当地政府和农民的主要收入来源。然而，这种发展模式必然会带来资源的开发利用，导致生态林地的占用，这与国家对于重点生态功能区的限制开发政策背道而驰，却也是渴望走出贫困的无奈之举，所以才有了“走样”招商的屡禁不止。因此，需通过制度的完善调动政府和农民进行生态保护和恢复的积极性，引导他们转变发展方式。具体而言，需完善补偿制度，加大补偿力度，同时推进绿色GDP评价制度。
森林是林区最大的优势资源，生态保护和生态文明建设是林区承担的最重要功能，基于这一特点，在林区的政绩考核体系中，森林的生态效益应有所体现，而现有以一、二、三产业为基础的评价方法，难以体现林区保护生态做出的努力。另外，补贴和转移支付力度应基本与开发森林产品的产出相当，体现当地政府和居民对生态效益产出的贡献。以合理的制度鼓励林区保护森林，才能彻底改变发展观念和行为模式，从而从根源上制止“走样”招商行为。
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